Es poco probable que convertir las cadenas de suministro globales en armas altere el régimen de derechos humanos uigur de China

La imposición soberana de mandatos sobre la composición geográfica de los insumos obtenidos por las cadenas de suministro de las corporaciones multinacionales privadas en el extranjero para exigir costos económicos a los "malos actores" extranjeros, tanto gobiernos como entidades no estatales, se está convirtiendo cada vez más en la política elegida por Washington.  

La última iniciativa en este frente es la promulgación por parte de EE. UU. a fines de 2021 de la “Ley de Prevención del Trabajo Forzoso de los Uigures”, que tiene como objetivo obligar a los líderes de China a no cometer crímenes de lesa humanidad ampliamente denunciados y posiblemente genocidio contra la población uigur y otros, en su mayoría. grupos étnicos musulmanes en la región noroccidental de Xinjiang del país. Muchos medios de comunicación de todo el mundo han informado que se cree que más de un millón de uigures musulmanes minoritarios han sido obligados a ingresar en campos de reeducación. Estudios independientes sobre el terreno realizados por académicos y tribunales internacionales independientes han publicado hallazgos análogos, que no sorprende que hayan sido cuestionados por los medios de comunicación estatales de China.

Hace más de una década, las disposiciones incluidas en la Ley Dodd-Frank para cortar el comercio internacional de "minerales en conflicto" (principalmente oro, tungsteno, casiterita y coltán) provenientes de áreas en el este de África devastado por la guerra controlado por los rebeldes para reducir su acceso a los recursos financieros fueron el primer intento serio del Congreso y la Casa Blanca de reclutar a las empresas estadounidenses para que fueran agentes de cambio político en el extranjero al imponer reglas en la forma en que las empresas administran las cadenas de suministro. 

En la práctica, sin embargo, la extraordinaria complejidad de la estructura de las cadenas de suministro globales modernas y la multitud de partes inherentemente involucradas a través de sus diversos canales verticales, pueden dar como resultado que la ejecución de dicha estrategia no solo sea impotente sino que también produzca daños económicos y políticos no deseados. impactos en otros partidos en los lugares objeto de la reforma.

Es instructivo contrastar los desafíos de tratar de utilizar los mandatos de la cadena de suministro para resolver el problema de los “minerales en conflicto” de África con los que se presentan al tratar con el trato de China a los uigures en Xinjiang. Tan difícil como ha sido en África, hacer un progreso apreciable en China será mucho más difícil.

Aquí hay algunas razones de por qué.

Marcos legales marcadamente diferentes, implementación regulatoria y mecanismos de aplicación

La “Ley de prevención del trabajo forzoso de los uigures" establece un presunción de refutación esa cualquier el artículo enviado a los EE. UU. procedente, en su totalidad o en parte, de la región china de Xinjiang se produce mediante trabajo forzado bajo los dictados de Beijing. Por lo tanto, a menos que se demuestre lo contrario, todas esas importaciones a los EE. UU. se consideran ilegales. Específicamente, las empresas deben demostrar a la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP, por sus siglas en inglés) de EE. UU. que los productos de Xinjiang, y probablemente de cualquier otro lugar de China, no fueron producidos mediante trabajo forzoso. Esta no es una carga de prueba intrascendente que se debe cumplir: se estima que el 20 por ciento de las prendas importadas a los Estados Unidos cada año incluyen algo de algodón de Xinjiang.

Aunque las regulaciones de implementación de la ley dirigida por China se están redactando actualmente y tendrán un período de comentarios antes de que se finalicen, el nuevo estatuto lleva a un nivel completamente diferente un enfoque posiblemente más racional incorporado en la "Ley Dodd-Frank" con respecto a los africanos. "minerales de conflicto." En este último caso, las empresas debe revelar a la Comisión de Bolsa y Valores (SEC) la medida en que sus cadenas de suministro incorporan "minerales en conflicto", si los hay, procedente de la República Democrática del Congo (RDC) y países vecinos específicos (las llamadas "naciones cubiertas").

Aun así, el éxito de lograr la esperada identificación concluyente de las fuentes de localización de posibles “minerales de conflicto” ha sido bajo. Solo el 48 % de las empresas que presentaron solicitudes entre 2014 y 2019 pudieron informar determinaciones preliminares sobre si los minerales en conflicto procedían de la República Democrática del Congo o de los estados vecinos o de chatarra o fuentes recicladas.  

Francamente, esto no es una gran sorpresa considerando la complejidad tanto en la estructura como en el funcionamiento de las cadenas de suministro internacionales en el sector de los minerales en todo el mundo, ya que los productos de materias primas a menudo sufren transformaciones significativas una vez extraídos. Superponga a esto un estado de cosas dominado por grupos rebeldes en guerra que hace que rastrear los orígenes de los minerales sea extremadamente difícil. Es un entorno resistente que conduce a operaciones significativas de "mecanismos de mercado", especialmente aquellos en los que las empresas extranjeras pueden confiar para tomar las determinaciones necesarias de que sus minerales están "libres de conflictos".  

Si bien lograr el cumplimiento de las disposiciones de Dodd-Frank impuso costos apreciables inicialmente, con el tiempo el proceso se volvió más rutinario, lo que redujo los gastos de presentación de informes. Pero la ley produjo consecuencias inesperadas: ha dado lugar a una nueva industria artesanal de equipos de consultoría que se especializan en evaluar y documentar la composición de las cadenas de suministro sujetas a los mandatos regulatorios de Dodd-Frank.

A pesar de lo compleja que se ha vuelto la situación de regular las cadenas de suministro de los "minerales en conflicto" de África oriental, probablemente palidecerá en comparación con los esfuerzos de las empresas extranjeras para obtener los datos necesarios que identifiquen de manera creíble qué productos, digamos el algodón, contienen elementos, ya sea en su totalidad o en parte, que se han obtenido en Xinjiang. Después de todo, en China el ejército, la policía y otros órganos del estado son (literalmente) omnipresentes, incluido el despliegue masivo de vigilancia electrónica, especialmente en Xinjiang. Esto hará que los intentos de las empresas por rastrear las fuentes de los productos sean extremadamente difíciles, si no imposibles, e incluso potencialmente peligrosos para el personal del país.

Constelaciones contrastantes de partes interesadas locales y en la estructura y eficacia de las autoridades gubernamentales

Una de las diferencias más llamativas entre el intento de combatir el suministro de combustible a las cadenas de suministro de las corporaciones multinacionales con "minerales en conflicto" de África y la reparación del trato a los uigures en China es que este último está impulsado por la política oficial del gobierno.  

Y no es solo la política de cualquier gobierno: sería difícil pensar en un régimen comunista en los tiempos modernos con la amplia autoridad ejercida a nivel nacional que disfruta Beijing, especialmente bajo Xi Jinping. De hecho, como lo refleja su reciente capacidad de cambiar la constitución de China para otorgarle poderes que rivalizan, si no superan, los de Mao Zedong, Xi aparentemente ha aprovechado la lealtad excepcional de los 1.4 millones de habitantes del país.  

Xi seguramente tiene disidentes: uno solo necesita pasar un tiempo en China y tener conversaciones francas y privadas con amigos cercanos donde haya un alto grado de confianza mutua. Pero su control de la narrativa nacional sobre la amenaza a la seguridad interna que representan los musulmanes en Xinjiang para China no debe subestimarse. En una palabra, Xi ha sido magistral al utilizar la existencia de los uigures para promover un formidable grado de nacionalismo que sirve a sus propios fines.

De hecho, los medios por los que Xi ha podido persuadir los corazones y las mentes de la ciudadanía china sobre el “problema uigur” van mucho más allá de lo que dice el propio Xi en discursos y alocuciones televisivas. Las palancas políticas a disposición de Xi a través de su influencia regulatoria sobre las decisiones de producción, incluida la elección de los insumos a utilizar, por parte de las empresas estatales (SOE) que dominan la economía china son arrolladoras. Tal es también el caso en términos del control de Beijing sobre las elecciones de los consumidores nacionales al determinar qué productos se venderán en las tiendas, incluida la medida en que los bienes producidos por empresas extranjeras estarán disponibles para los compradores chinos.

A menos que se produzca un cambio total en el control del poder por parte de Xi, El régimen de gobierno de China está unificado y blindado.  

Aquí radica la complejidad del desafío al que se enfrentan los EE. UU., u otros en la comunidad global, para alterar la política de China hacia su población uigur: mientras que el objetivo del cambio es fácilmente identificable: el aparato gubernamental nacional anclado en Beijing e infiltrado en todo el país, Xi dominar las palancas de control y propaganda entre la sociedad civil y las empresas estatales hará que el cumplimiento de la nueva ley de Washington por parte de las empresas estadounidenses que operan en Xinjiang (o en cualquier otro lugar del país) sea casi imposible. Se enfrentarán a la elección de ignorar la ley (presumiblemente poco probable) o retirarse de operar en sectores donde se aplica la ley, cediendo participación de mercado a otras empresas extranjeras o a empresas chinas. Nada podría hacer más feliz a Beijing.

De hecho, no debería sorprender que ante la aprobación de la nueva ley de Washington, no solo se hayan retirado los suministros de bienes de Xinjiang de los estantes de las empresas estadounidenses que venden dentro de China, privándolos así de los ingresos por ventas, pero Beijing también ha amenazado con imponer sanciones financieras a las operaciones chinas de dichas empresas.

Decir que la nueva ley pondrá a prueba el “patriotismo comercial” de las empresas estadounidenses, y sus accionistas, para cumplir con las regulaciones estadounidenses en China es quedarse corto.  

Esta es una situación muy diferente a la de las provincias orientales de la RDC sobre el acceso, el control y los ingresos obtenidos de la extracción de minerales valiosos. En lugar de la presencia de una contraparte gubernamental fácilmente identificable como en China (tal como es), en África Oriental existe todo lo contrario: una vacío de gobernabilidad.  

El saqueo de minerales, a menudo extraído por niños, lo llevan a cabo facciones del Ejército Nacional Congoleño y varios grupos rebeldes armados, incluidas las Fuerzas Democráticas para la Liberación de Ruanda y el Congreso Nacional para la Defensa del Pueblo, un representante Grupo de milicianos ruandeses. Las entidades gubernamentales oficiales tienen un control de minimis.

No es sorprendente que el resultado haya sido un entorno económico desprovisto de condiciones de inversión en las que los negocios, nacionales o extranjeros, puedan llevarse a cabo con sensatez; el empobrecimiento de la ciudadanía local de la RDC; y una pérdida significativa de ingresos basados ​​en minerales que llegan a las arcas del gobierno nacional en Kinshasa.  

Uno supondría que, a pesar de los que en la RDC se benefician de este conflicto, y no hay escasez de pruebas de que la corrupción está bien arraigada en ciertos segmentos del país, la mayoría de la población nacional estaría aliada con los esfuerzos, incluidos los del exterior. , para generar condiciones para la paz, la estabilidad económica y el crecimiento. Sin embargo, como se señaló anteriormente, incluso en ese entorno, los mecanismos para inducir el uso de cadenas de suministro por parte de empresas extranjeras como instrumentos para generar dicho cambio no han sido muy efectivos.

Enfoques bilaterales versus multilaterales

Estados Unidos está en gran medida solo al instituir un régimen que regularía las cadenas de suministro de las empresas privadas para prohibir las importaciones desde Xinjiang. A pesar de lo limitada que puede resultar la confianza en tal estrategia por las razones argumentadas anteriormente, aún es discutible que un enfoque bilateral de EE. UU. hacia China que utilice tal estrategia podría ser mucho más efectivo si estuviera estructurado multilateralmente.  

Piense en la política comercial de la Administración Trump con China. Si bien fracasó por muchas razones, en esencia se debió a la insistencia de Trump de ir mano a mano con Xi, eso es bilateralmente. En gran parte, esto es una consecuencia de la visión insular de Trump de que todas las transacciones comerciales son similares a cerrar tratos inmobiliarios que, por supuesto, constituyen su tarjeta de presentación ocupacional de por vida.  

La realidad, por supuesto, en la economía globalizada actual, las cadenas de suministro internacionales y los flujos comerciales son múltiples y complejos. Las modificaciones de procedimientos o políticas generalmente requieren que muchos actores actúen de manera colectiva y multilateral. Esto es 2022, no 1822.

Quizás si el Congreso y el equipo de Biden están realmente interesados ​​en tratar de hacer que la nueva ley tenga efecto, podrían trabajar en conjunto con los aliados en esta empresa.  

Con este fin, hay un área relacionada donde se está utilizando un paradigma colectivo: la imposición de sanciones a ciertos altos funcionarios chinos involucrados en la ejecución de las políticas uigures del país. Estados Unidos, el Reino Unido, la Unión Europea y Canadá, entre otros, han tomado medidas coordinadas, como prohibiciones de viaje y congelamiento de activos.

En la actualidad, los funcionarios chinos atacados incluyen a un exsecretario del Comité de Asuntos Políticos del CCCP de Xinjiang, quien se cree que es el autor intelectual del programa de internamiento de uigures; el jefe del cuerpo de Producción y Construcción de Xinjiang; y el presidente de la Oficina de Seguridad Pública de Xinjiang. Aún así, como muestra la historia, es mucho menos probable que centrar las sanciones en los individuos genere un cambio significativo en las políticas nocivas institucionalizadas por los estados "malos actores".  

Por el contrario, las políticas de la cadena de suministro implementadas para abordar la mitigación de los problemas de los minerales de conflicto en África se han estructurado cada vez más sobre una base colectiva.

Además de los EE. UU., el Reino Unido y la UE, varios otros países de la OCDE han implementado prácticas de notificación de minerales en conflicto. Y varios estados que no pertenecen a la OCDE, como China, India y los Emiratos Árabes Unidos, también han introducido regímenes similares, aunque con diferentes niveles de sofisticación y rigor.

***********************

En todo el mundo debería haber, y en su mayor parte hay, poco desacuerdo en que el uso del trabajo forzoso, ya sea de ciertas etnias o de grupos de edad, como los niños, es reprobable. Lo mismo puede decirse de los sistemas que exigen la reeducación, el adoctrinamiento o la reculturación de segmentos de la población de un país.

El desafío, por supuesto, es encontrar el camino más efectivo y rápido hacia la eliminación de tales prácticas. Ciertamente, se trata de ejercer presiones y desincentivos sobre las personas e instituciones responsables de su ejecución. Sin embargo, es poco probable que la solución sea una formulación única porque la génesis de tal conducta está profundamente arraigada y su perpetuación está alimentada por complejidades sociales y políticas multidimensionales.