¿Es hora de abolir la zonificación? Nuevo libro hace el caso

En muchas ciudades de EE.UU. la vivienda es muy caro. Los precios de la vivienda en ciudades costeras como Nueva York y San Francisco son notoriamente escandalosos, pero incluso en ciudades del interior como Nashville y Denver los precios están aumentando rápidamente. Investigar enseñe que la zonificación contribuye en gran medida a los altos costos de vivienda en Estados Unidos, y en un nuevo libro, Líneas arbitrarias: Cómo la zonificación rompió la ciudad estadounidense y cómo solucionarlo, el ex planificador de la ciudad de Nueva York, M. Nolan Gray, argumenta persuasivamente que las ciudades deberían abolir la zonificación de raíz y rama.

Antes de discutir los problemas con la zonificación, Gray (divulgación completa: Gray es un amigo y, a veces, coautor) le dice al lector qué es y qué no es la zonificación. La zonificación separa los usos de la tierra en tres categorías amplias: residencial, comercial e industrial, así como en numerosas subcategorías, y regula la densidad. La zonificación no es códigos de construcción, preservación histórica, ordenanzas de subdivisión, revisión de diseño, regulación ambiental o planificación integral. Todas estas son herramientas que usan los gobiernos locales para dar forma al entorno construido, pero no son zonificación.

Definir claramente la zonificación por adelantado es importante ya que la idea de abolir la zonificación puede parecer radical si la gente piensa que es la única forma en que los funcionarios locales pueden mitigar las molestias de la vida de la ciudad. Pero como explica Gray, aunque la zonificación tiene un gran impacto en la forma de una ciudad, hace poco para hacerla más habitable.

El libro está dividido en tres partes. La primera parte explica qué es la zonificación y por qué se estableció. La segunda parte presenta cuatro críticas a la zonificación: aumenta los costos de vivienda, reduce el crecimiento económico, fomenta la segregación económica y racial y ordena la expansión urbana. La tercera parte analiza los esfuerzos actuales de reforma de zonificación y los primeros éxitos; defiende la abolición de la zonificación; y considera cómo podría ser la planificación urbana en un mundo sin zonificación.

Una breve historia de la zonificación

Gray nos recuerda que la zonificación es relativamente nueva. El primer código de zonificación se estableció en la ciudad de Nueva York en 1916, hace poco más de 100 años. Sin embargo, las ciudades ya existían desde hace miles de años, y los funcionarios y residentes de esas ciudades anteriores a la zonificación tuvieron que lidiar con todas las molestias que plagan la vida moderna de la ciudad (ruido, contaminación, eliminación de desechos, congestión) sin zonificación. ¿Ofreció la zonificación a los funcionarios locales una forma nueva y más eficaz de mejorar la vida de la ciudad? No realmente, dice Gray.

Si bien los problemas de la vida en la ciudad eran y son demasiado reales, Gray explica que la zonificación pasó rápidamente de ser una herramienta para abordar las molestias tradicionales a algo más nefasto: una forma de excluir a personas de ciertas razas, clases de ingresos y ocupaciones de áreas deseables.

Como ejemplo, Gray menciona la ordenanza de zonificación de Berkeley, California, establecida poco después de la de la ciudad de Nueva York. Contenía el primer distrito de zonificación unifamiliar del país. Ostensiblemente sobre la protección del carácter del vecindario y la limitación de la congestión, estribillos comunes de los partidarios de la zonificación moderna, prohibió opciones de vivienda más asequibles, como apartamentos y viviendas de vecindad.

También prohibió que las empresas, como las lavanderías chinas, operaran en barrios residenciales. Si bien no era el objetivo declarado, esta regla mantuvo convenientemente a los inmigrantes chinos alejados de los nativos más prósperos, ya que en ese momento la mayoría de las personas vivían cerca de su trabajo para poder caminar al trabajo.

Estas dos ideas—dar prioridad a las viviendas unifamiliares separadas y prohibir la mayoría de los negocios en los vecindarios residenciales—se convirtieron en pilares de las ordenanzas de zonificación modernas que continúan promoviendo la segregación racial y de ingresos.

El relato de Gray sobre el papel del gobierno federal en la promoción de la zonificación local es particularmente esclarecedor. En 1923, solo 218 municipios tenían ordenanzas de zonificación. Para 1936, más de 1,000 gobiernos locales habían adoptado la zonificación. Los funcionarios federales, como el entonces secretario de comercio Herbert Hoover, ayudaron a impulsar esta rápida expansión de la zonificación porque querían una sociedad de propiedad de vivienda generalizada que restaurara el “carácter nacional” y apoyara la industria de la construcción.

Para promover sus objetivos, Hoover reunió el Comité Asesor de Planificación Urbana y Zonificación. Estaba compuesto por varias estrellas del movimiento de planificación contemporáneo, incluido el distinguido arquitecto paisajista Frederick Law Olmstead Jr. El comité redactó la Ley de habilitación de zonificación estándar (SZEA), que era una legislación modelo que los estados podían adoptar y empoderaba a los municipios para crear ordenanzas de zonificación locales. La SZEA fue fuertemente promovida por Hoover y el comité, y para 1930, 35 de los entonces 48 estados habían implementado legislación, a menudo inspirada en la SZEA, que permitía a los gobiernos locales implementar la zonificación. Posteriormente, el gobierno federal alentó aún más la zonificación al hacer que las ordenanzas de zonificación fueran una condición para la asistencia de la Administración Federal de Vivienda y otras subvenciones y préstamos federales.

Los altos costos de la zonificación

La segunda parte del libro explica cuatro problemas causados ​​por la zonificación. Primero, la zonificación aumenta los costos de vivienda. Como explica Gray, las reglas de zonificación que limitan la densidad de viviendas, como el tamaño mínimo de los lotes, las restricciones a las viviendas multifamiliares, los límites de altura y los requisitos mínimos de estacionamiento, todos reducir el suministro de vivienda Cuando la oferta de viviendas no puede satisfacer la demanda, los precios suben. En pocas palabras, esto es lo que está sucediendo en todos los barrios caros de todas las ciudades caras del país.

El segundo costo que analiza Gray es el impacto negativo que tiene la zonificación en la desarrollo económico. Cuando las personas no pueden mudarse a ciudades con más oportunidades laborales y salarios más altos, todo el país sufre. Perdemos los bienes y servicios que las personas producirían si pudieran permitirse el lujo de mudarse, y al atrapar a las personas en lugares con salarios más bajos y menos oportunidades, inevitablemente terminamos gastando más dinero en programas de redes de seguridad social.

A continuación, Gray describe cómo la zonificación fomenta la segregación. Los primeros códigos de zonificación contenían lenguaje explícitamente racial, pero después de que los tribunales dictaminaran que dicho lenguaje era ilegal, las restricciones raciales explícitas fueron reemplazadas por otras restricciones que lograron en gran medida el mismo resultado. Las reglas de zonificación que restringen o prohíben la construcción de apartamentos, dúplex o tríplex más baratos y, en cambio, exigen que las personas compren viviendas unifamiliares en lotes grandes impiden que las personas de bajos ingresos compren viviendas en muchos vecindarios. Dado que los negros, los hispanos y otros grupos minoritarios tenían, y aún tienen, ingresos más bajos que los blancos en promedio, estas reglas dieron como resultado una segregación racial y de ingresos generalizada que existe hasta el día de hoy.

Finalmente, la zonificación fomenta la expansión que daña el medio ambiente. Gray cuenta una historia sobre este punto de sus días de planificación. Un desarrollador propuso un proyecto para convertir un antiguo edificio de hospital en un edificio de apartamentos con espacio para consultorios médicos en el primer piso y aproximadamente 140 unidades con restricción de ingresos junto con 220 unidades a precio de mercado. El sitio estaba cerca del tránsito, por lo que muchas personas podían vivir en el edificio sin necesidad de un automóvil. Como escribe Gray, "Desde la perspectiva de la planificación, fue pan comido". Aún así, algunos lugareños utilizaron el proceso de rezonificación para oponerse rotundamente al proyecto, argumentando que el nuevo desarrollo dañaría el medio ambiente.

La idea de que el crecimiento es malo para el medio ambiente es común entre los que se oponen a un mayor desarrollo, pero como explica Gray, un desarrollo más denso es mejor para el medio ambiente. Hace que sea más fácil para las personas caminar o andar en bicicleta a los lugares, lo que reduce la necesidad de un automóvil y las emisiones que lo acompañan. Los apartamentos y dúplex también requieren menos energía para calentar y enfriar que las casas unifamiliares separadas, ya que las unidades suelen ser más pequeñas y tienen menos paredes expuestas al exterior. Finalmente, un desarrollo más denso reduce la necesidad de nuevos desarrollos en las afueras de las ciudades, lo que significa más bosques, parques y espacios abiertos.

Cómo abolir la zonificación

Después de explicar los costos significativos de la zonificación, Gray regresa a su argumento principal: la necesidad de abolir la zonificación. Para demostrar que la abolición de la zonificación no conducirá al desastre, Gray recurre a Houston, la única gran ciudad de Estados Unidos que no tiene una zonificación tradicional.

Como explica Gray, el uso de la tierra en Houston sigue en gran medida el patrón que se observa en otras ciudades: los negocios están en vías arteriales, las casas están en vecindarios residenciales más tranquilos, los apartamentos suelen estar en vecindarios de uso mixto y los usos industriales pesados ​​​​están lejos de las áreas residenciales. Esto se debe a que, naturalmente, el sistema de precios asigna terrenos escasos en Houston, haciendo el trabajo de los departamentos de planificación de otras ciudades pero sin los efectos secundarios adversos. Como resultado, Houston es tan habitable como las ciudades zonificadas pero más baratas, ya que sin restricciones de zonificación la oferta de viviendas puede satisfacer la demanda.

Gray sugiere dos pasos que otras ciudades pueden tomar para parecerse más a Houston. Primero, los municipios deben exigir que las ordenanzas de zonificación sean aprobadas regularmente por una mayoría calificada en un referéndum del año electoral. Los residentes de Houston votaron por la zonificación tres veces, en 1948, 1962 y 1993, y en cada ocasión la rechazaron. Si otras ciudades permitieran a los residentes votar sobre la zonificación, es posible que veamos resultados equivalentes en otros lugares.

Los propietarios de viviendas preocupados por el valor de las propiedades y los funcionarios locales que necesitan sus votos pueden ser reacios a implementar un requisito de votación por su cuenta, pero dado que los gobiernos estatales en última instancia controlan lo que los gobiernos locales pueden hacer, una ley estatal que requiere referéndums regulares de zonificación puede obligar adecuadamente a sus mano. A lo largo del libro, Gray apoya la prioridad estatal de las reglas de zonificación locales para superar el NIMBYismo local y una regla de referéndum estatal es un ejemplo de esto.

El segundo paso es crear un proceso que permita a los defensores de la zonificación más firmes implementar reglas similares a las de la zonificación en su vecindario inmediato. houston hice esto, lo que permite que las áreas opten por reglas más estrictas basadas en el voto de los propietarios afectados. Crear una opción para un mayor control del vecindario puede apaciguar a los residentes que favorecen la zonificación y evitar que impongan sus preferencias en toda la ciudad.

La vida después de la zonificación

Entonces, ¿cómo se ve la planificación de la ciudad sin zonificación? Gray ofrece algunas ideas.

Sin la carga de la aplicación de la zonificación, los planificadores deben concentrarse en aliviar las externalidades reales. El ruido, la contaminación y la congestión son problemas reales en las ciudades, pero la zonificación no es la única ni la mejor manera de abordarlos. Establecer estándares para varias externalidades, por ejemplo, reglas de ruido, no requiere una zonificación tradicional. Los planificadores y la policía pueden hacer cumplir las normas, mientras que la ley de responsabilidad civil y los servicios de mediación pueden adjudicar disputas entre vecinos cuando sea necesario. Junto con la aplicación del código, Gray sugiere que los planificadores deberían desempeñar un papel en el proceso de mediación.

La eliminación de la zonificación también les dará a los planificadores más tiempo para trabajar en la planificación real de la ciudad: diseñar cuadrículas de calles, garantizar que haya espacio para parques y determinar dónde deben ubicarse las escuelas y otras instalaciones públicas para adaptarse al crecimiento futuro. Para asegurarse de que su planificación funcione, Gray sugiere que los planificadores recopilen y analicen más datos, como los tiempos de viaje, la calidad del aire y los precios de la vivienda. ¿Puede la gente llegar a su trabajo en un tiempo razonable? ¿Puede la gente permitirse mudarse a la ciudad? Estas preguntas deben ocupar el tiempo de un planificador, no si un edificio de apartamentos puede tener dos o tres pisos o si una lavandería automática es un uso aprobado del espacio comercial.

Conclusión

En general, el libro de Gray es una excelente adición a la literatura sobre regulaciones de vivienda y uso de la tierra. Él diagnostica claramente los problemas causados ​​por la zonificación y ofrece soluciones sensatas para mejorar la forma en que las ciudades estadounidenses usan la tierra. Su experiencia como planificador en ejercicio fortalece sus críticas y recomendaciones. Si bien no estuve de acuerdo con todo (sus propuestas para mantener la asequibilidad de la vivienda en áreas gentrificadas implican demasiada intromisión del gobierno para mi gusto), el argumento principal del libro es convincente: en lugar de mejorar las ciudades, los residentes establecidos utilizan en gran medida la zonificación para excluir a los recién llegados. Gray tiene razón, deberíamos abolir la zonificación. Con suerte, esta idea gana fuerza en las ciudades de todo el país.