La Corte Suprema nubla el futuro de las reglas de aire limpio de la EPA, lo que amenaza los objetivos climáticos

El fallo de SCOTUS podría retrasar los esfuerzos para combatir el cambio climático, afectar las inversiones en energía y aumentar el riesgo regulatorio

La Corte Suprema de los Estados Unidos redujo drásticamente hoy el poder de la Agencia de Protección Ambiental para regular las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de las centrales eléctricas de carbón. En una victoria para los estados productores de carbón y las empresas de combustibles fósiles, el Tribunal dictaminó que el Congreso no otorgó a la EPA la autoridad para diseñar topes a las emisiones de GEI con base en un enfoque de todo el sistema destinado a cambiar la generación de energía del carbón a gas más limpio y Fuentes de energía renovable. La sección 111(d) de la Ley de Aire Limpio permite que la EPA regule solo acciones en plantas individuales, no exija medidas en todo el sector eléctrico. El fallo de 6 a 3, en Virginia Occidental, et al. contra la Agencia de Protección Ambiental, et al. (Caso No. 20-1530), limita a la EPA a regular las emisiones de las centrales eléctricas independientes sin las herramientas más amplias necesarias para impulsar un cambio hacia una red eléctrica más limpia. El fallo podría retrasar los esfuerzos para combatir el cambio climático. También puede afectar las inversiones en activos energéticos, incluida la energía renovable, y crear más incertidumbre regulatoria.

Desafiando una vieja regla climática para bloquear reglas futuras

Este caso complejo, que aborda cuestiones de derecho ambiental y administrativo, fue decidido por la Corte a pesar de que las regulaciones en cuestión, el Plan de Energía Limpia de 2015 del presidente estadounidense Barack Obama, nunca se implementaron y luego fueron derogadas. El Tribunal podría haberse negado a escuchar el caso presentado por el Estado de West Virginia, otros estados y las empresas de combustibles fósiles sobre la base de que, dado que actualmente no existe un plan regulatorio para impugnar, no hay ningún "caso o controversia" susceptible de ser cuestionado. una decisión judicial. La derogación de los regímenes regulatorios anteriores para las reducciones de GEI de las centrales eléctricas hizo que el desafío fuera discutible, y aún no está maduro para desafiar las reglas que se espera que la EPA promulgue para reemplazar los planes anteriores.

En cambio, la Corte tomó la medida inusual de conceder certiorari, con argumentos orales en febrero de 2022 que plantearon una serie de cuestiones que tocaron cuestiones más amplias del poder regulatorio y la delegación del Congreso de la autoridad de aplicación en casos futuros.

Aunque la EPA no está haciendo cumplir el Plan de Energía Limpia y está en el proceso de elaboración de nuevas reglas, la Virginia Occidental contra la EPA No obstante, el caso era justiciable, según la opinión mayoritaria del presidente del Tribunal Supremo, John Roberts. Dijo que West Virginia y otros estados tienen derecho a demandar a la EPA porque se ven perjudicados por una regla (aunque ya no se aplica) que “les obliga a regular más estrictamente las emisiones de las plantas de energía dentro de sus fronteras”. Agregó que el caso no es discutible, a pesar de que la EPA no ha expresado ninguna intención de restaurar el antiguo Plan de Energía Limpia, porque no está "absolutamente claro que no se puede esperar razonablemente que se repita el supuesto comportamiento ilícito" y el gobierno no ha llevó su carga de la prueba de que la futura reglamentación no “reimpondrá límites de emisiones basados ​​en el cambio de generación”.

Plan de energía limpia de la EPA

Las regulaciones de la EPA que implementan el Plan de Energía Limpia 2015, en cuestión en el Virginia Occidental caso, se emitieron en agosto de 2015 de conformidad con la Sección 111 (d) de la Ley de Aire Limpio. Las regulaciones de 2015 establecieron objetivos específicos para los estados y otorgaron a los estados la autoridad para determinar la mejor manera de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Ese tipo de coordinación federal-estatal es típico de las reglas de la Ley de Aire Limpio. Los estados podrían lograr reducciones de emisiones de acuerdo con la directiva de la EPA al equilibrar cada uno de los tres componentes básicos del plan:

1. cambios a nivel de planta para aumentar la eficiencia de la planta de energía de combustibles fósiles mediante la reducción de la tasa de calor de la planta (por ejemplo, mediante la combustión conjunta de gas con carbón) y la reducción de otras emisiones específicas de la planta;

2. cambiar las plantas de energía de carbón a gas natural, reduciendo así las emisiones de GEI en toda la combinación de recursos de generación del estado; y

3. cambios en todo el estado para aumentar la capacidad de energía renovable, hacer la transición de combustibles fósiles a energías renovables, reducir la demanda de energía a través de una mayor eficiencia, o introducir un mecanismo de tope y comercio o tomar otras medidas para reducir la intensidad de carbono de la energía cuadrícula.

El tribunal en Virginia Occidental contra la EPA redujo los bloques de construcción segundo y tercero. Una regla que pedía a los estados diseñar reducciones en todo el sistema en las emisiones promedio de GEI en sus redes eléctricas excedió la autoridad otorgada por el Congreso a la EPA en virtud de la Ley de Aire Limpio, según el Tribunal.

Alcance de la Autoridad Reguladora y Revisión Judicial

A pesar de lo paralizante que es el fallo para la capacidad de la EPA para combatir el cambio climático en las nuevas reglas de emisiones, el caso podría haber sido aún peor para los ambientalistas. Al examinar el alcance de la autoridad de la EPA para regular las emisiones de gases de efecto invernadero en virtud de la Ley de Aire Limpio, el Tribunal tuvo que elegir hasta dónde llegar.

El Tribunal no anuló los precedentes que establecían firmemente la capacidad de la EPA para regular las emisiones de GEI en virtud de la Sección 111 de la Ley de Aire Limpio. Simplemente ató las manos de la EPA al hacerlo. El gobierno de los Estados Unidos ha determinado durante mucho tiempo que las emisiones de gases de efecto invernadero están contaminando la atmósfera y causando efectos significativos y dañinos en el medio ambiente humano. En 2007, en Massachusetts contra la EPA, la Corte Suprema de EE. UU. determinó que la EPA tiene la autoridad para regular los gases de efecto invernadero, como el dióxido de carbono, como "contaminantes del aire" en virtud de la Ley de Aire Limpio. Confiando en el Massachusetts caso y otros precedentes, los tribunales han aceptado esta posición como ley establecida. Como señaló la jueza Elena Kagan en su disidencia en el Virginia Occidental caso, “La Sección 111 de la Ley de Aire Limpio ordena a la EPA que regule las fuentes estacionarias de cualquier sustancia que 'cause o contribuya significativamente a la contaminación del aire' y que 'se pueda anticipar razonablemente que ponga en peligro la salud o el bienestar públicos'. 42 USC §7411(b)(1)(A)”.

Los estatutos promulgados por el Congreso otorgan autoridad a las agencias reguladoras para implementar la ley. Los estatutos son, por necesidad, menos específicos que los hallazgos, procedimientos, estándares y mecanismos adoptados por las agencias en el proceso formal de elaboración de reglas. La Corte dejó en su lugar la Chevron doctrina (que data de un caso de 1984) por la cual los tribunales tradicionalmente otorgan deferencia a las agencias ejecutivas federales al interpretar los estatutos que administran, pero la Corte dijo que tal deferencia no es apropiada en este caso. Debido a que la regulación del sector energético de la EPA no está claramente autorizada por el Congreso, dijo la mayoría, la EPA debe señalar una "autorización clara del Congreso" para la autoridad que reclama para tomar "decisiones de gran importancia económica y política". Esta es una “pregunta importante” para que la Corte la determine, y no encontró tal “autorización clara” en el estatuto. La disidencia enfatizó que la "doctrina de la pregunta principal" se usa típicamente cuando una acción importante de la agencia va en contra de la dirección expresa del Congreso, lo que no sucedió con el Plan de Energía Limpia, por lo que la deferencia a la EPA habría sido apropiada.

Impacto de la Sentencia en la Regulación Climática

La capacidad de la EPA para regular las emisiones de GEI es un factor clave para que Estados Unidos cumpla sus objetivos climáticos a largo plazo. Aunque el Plan de Energía Limpia adoptado por el presidente Obama, que es el tema del caso de Virginia Occidental, nunca se implementó por completo, se espera que la Administración Biden emita sus propias regulaciones para reducir las emisiones de GEI este año. La forma en que la EPA puede hacer que los estados pasen de fuentes de generación contaminantes (como las centrales eléctricas de carbón) a instalaciones de cogeneración a gas más eficientes y, especialmente, energía renovable depende en gran parte de cómo reaccionen la Administración y el Congreso ante la decisión judicial de hoy.

Tal como lo confirmaron otras decisiones judiciales, la EPA tiene la autoridad para regular tanto las emisiones de GEI como (desde 1971) las centrales térmicas. El Plan de Energía Limpia de 2015 se diseñó explícitamente para encontrar la mejor solución y la de menor costo para reducir las emisiones de GEI de las centrales eléctricas. El promedio de emisiones del sistema distribuye la carga a través de la red de la manera más eficiente posible. La EPA ha determinado previamente que será imposible reducir las emisiones de GEI a los niveles necesarios para cumplir con los objetivos climáticos si la regulación ambiental federal se limita a cambios a nivel de planta y no a la descarbonización de la red en todo el sistema.

La Administración Biden busca reducir las emisiones totales de gases de efecto invernadero a la mitad para 2030 y descarbonizar completamente el sector eléctrico para 2035. La generación de electricidad representa el 25 % de todas las emisiones de GEI de EE. la mayor parte del saldo proviene de la generación a gas. Solo el sector del transporte aporta más GEI y, con el cambio a los vehículos eléctricos, será aún más urgente reverdecer la red.

Como resultado del fallo de la Corte Suprema de hoy, la futura regulación de la EPA sobre las emisiones de las plantas de energía será más costosa y menos efectiva. Es posible que se necesiten otras herramientas (como nuevos requisitos costosos para la captura y el secuestro de carbono o la regulación indirecta del agua u otras emisiones al aire), a menos que el Congreso actúe para permitir que la EPA implemente otras soluciones menos intrusivas y más efectivas junto con los reguladores ambientales estatales. . El paquete de legislación climática y de energía limpia del presidente Biden, aprobado por la Cámara de Representantes, sigue estancado en el Senado.

En términos más generales, la decisión de hoy de la Corte crea dudas en casos futuros sobre la medida en que las cortes deben ceder a las determinaciones de las agencias sobre el alcance de su autoridad y qué constituye una dirección clara del Congreso. A la luz de otros fallos recientes de la Corte Suprema, este término limita la aplicación administrativa de las leyes de valores y la autoridad gubernamental para regular la seguridad ocupacional y la salud pública, es probable que en el futuro haya menos deferencia judicial, más litigios y menos claridad en torno a las regulaciones federales en cualquier área. que tienen un impacto económico significativo, es decir, casi todas las regulaciones sustanciales.

Litigios previos: los planes de Obama y Trump chocan

La decisión de hoy no es la primera vez que la Corte Suprema de los Estados Unidos examina el Plan de Energía Limpia. La Corte, en decisión de 5 a 4 de 9 de febrero de 2016 en Estado de Virginia Occidental, et al. contra la EPA, otorgó una suspensión de emergencia inusual del Plan de Energía Limpia 2015, suspendiendo su implementación mientras el caso, desafiando las regulaciones de la EPA, estaba pendiente en la Corte de Apelaciones del Circuito de DC. A partir de ese momento, el plan nunca se hizo cumplir. Una orden ejecutiva firmada por el presidente Trump en marzo de 2017 ordenó la revisión de la EPA del Plan de Energía Limpia de 2015 y condujo a la adopción de la nueva regla en 2019: la Regla de Energía Limpia Asequible (ACE). El Tribunal de Circuito de DC, que no estaba sujeto a la suspensión y escuchó la Virginia Occidental caso por sus méritos, le dio a la Administración Trump tiempo adicional para implementar su plan de reemplazo (en lugar de simplemente derogar el Plan de Energía Limpia de 2015) ya que, como lo confirmaron los tribunales, la EPA tiene tanto la autoridad legal como el deber de regular las emisiones de gases de efecto invernadero. bajo la Ley de Aire Limpio. La pregunta legal para la EPA era (y todavía lo es) cómo regular las emisiones, no si hacerlo.

El intento de la Administración Trump de reemplazar el Plan de Energía Limpia de Obama con la regla ACE, mucho más limitada, finalmente fracasó. La Regla ACE de 2019 de la Administración Trump revocó y reemplazó el Plan de Energía Limpia que había sido implementado en 2015 por la EPA bajo la presidencia de Obama. La Regla ACE de 2019 omitió muchas de las medidas, como alentar a los estados a considerar los mercados de carbono de "tope y comercio" o cambiar la generación de energía del carbón al gas natural y de los combustibles fósiles a la energía eólica y solar y otras fuentes renovables, que eran partes clave de el Plan de Energía Limpia 2015 del presidente Obama. La Regla ACE de 2019 limitó notablemente el alcance de la regulación de la EPA de las emisiones de gases de efecto invernadero a fuentes estacionarias individuales (centrales eléctricas independientes a carbón), en lugar de programas sistémicos "fuera de la valla". La Regla ACE de 2019 extendió el plazo para que los estados propongan planes para cumplir con los objetivos de emisiones. La Regla ACE de 2019 también redujo en gran medida los pasos correctivos que los generadores debían tomar, algunos de los cuales posiblemente no habrían reducido las emisiones netas de dióxido de carbono en absoluto.

El Tribunal de Apelaciones del Circuito de DC desestimó como discutibles los procedimientos en el Virginia Occidental caso que impugna el Plan de Energía Limpia de 2015 el 17 de septiembre de 2019, once días después de la fecha de entrada en vigencia de la nueva Regla ACE de la EPA para reemplazar el Plan de Energía Limpia de 2015 de la Administración de Obama. Esa cadena de eventos condujo a la consolidación de varios casos, una petición de revisión y la decisión de la Corte Suprema de hoy.

Mientras tanto, el 19 de enero de 2021, en Asociación Americana del Pulmón, et al. contra la EPA, la El Tribunal de Apelaciones de EE. UU. para el Distrito de Columbia anuló la Regla de Energía Limpia Asequible que la EPA bajo la Administración Trump había adoptado en junio de 2019. Ese caso fue la última decisión legal importante hasta hoy que afecta la regulación interna de las emisiones de GEI en el sector energético. La Corte de Apelaciones del Circuito de DC en su Asociación Americana del Pulmón La decisión encontró que tanto la derogación de la EPA del Plan de Energía Limpia de 2015 como la adopción de la Regla de reemplazo de 2019 tenían fallas legales, afirmando que la "enmienda del marco regulatorio de la EPA de 2019 para retrasar el proceso de reducción de emisiones es arbitraria y caprichosa". Con base en su "hallazgo de peligro", la EPA debe regular las emisiones de gases de efecto invernadero en virtud de la Ley de Aire Limpio.

La decisión en el Asociación Americana del Pulmón El caso reafirmó el hallazgo de la EPA de 2015 de que las emisiones de carbono de las centrales eléctricas causan o contribuyen significativamente a la contaminación atmosférica por gases de efecto invernadero que se puede anticipar razonablemente que pondrá en peligro la salud y el bienestar públicos. Según el Tribunal de Circuito de DC, la EPA aplicó su experiencia para determinar, en el lenguaje legal, "el grado de limitación de emisiones que se puede lograr mediante la aplicación del mejor sistema de reducción de emisiones" que "se ha demostrado adecuadamente". Ese sistema debe “tomar[e] en cuenta el costo de lograr dicha reducción y cualquier impacto ambiental y de salud no relacionado con la calidad del aire y requisitos energéticos[.]” Una vez que la EPA identifica el mejor sistema de reducción de emisiones, la EPA determina la cantidad de reducción de emisiones que las fuentes existentes deberían ser capaces de lograr con base en la aplicación de ese sistema y adopta las directrices de emisión correspondientes.

Con la nueva sentencia del Tribunal Supremo en el Virginia Occidental En el caso actual, la EPA tendrá muchas menos herramientas a su disposición para reducir las emisiones del sector eléctrico.

Transición Energética: Carbón a Gas a Renovables

El Plan de Energía Limpia estaba destinado a reducir las emisiones de dióxido de carbono de las centrales eléctricas de combustibles fósiles existentes en un 32% para 2030, en relación con los niveles de 2005. Esos objetivos se cumplieron de todos modos, en parte porque muchos estados cumplieron voluntariamente con los requisitos de la EPA como si las reglas de 2015 hubieran entrado en vigencia. La caída de los precios de las tecnologías competidoras es un motor económico aún más crucial de la transición energética. El ahorro de costos se ha visto reforzado, como un viento a favor, por las políticas públicas que favorecen la descarbonización del sector eléctrico y que han hecho que las tecnologías de energía renovable sean más baratas, escalables y confiables. Los bajos precios del gas natural, los costos drásticamente más bajos de construcción de plantas de energía eólica y solar, y las regulaciones e incentivos estatales y federales para nuevas inversiones en energía renovable (principalmente estándares de cartera renovable, créditos fiscales, actualizaciones de transmisión, medición neta y almacenamiento) se han combinado para acelerar la “transición energética” del carbón a una red eléctrica más limpia.

Específicamente, el carbón se ha vuelto antieconómico para gran parte de la generación de energía debido a los bajos precios sostenidos del gas natural desde 2008 hasta el año pasado. La generación de energía a base de carbón en los Estados Unidos alcanzó su punto máximo en 2007. Las empresas de servicios públicos han retirado más de 546 plantas de energía (que comprenden más de 100 GW de capacidad de generación eléctrica a carbón a escala de servicios públicos), en su mayoría plantas de energía envejecidas construidas en las décadas de 1970 y 1980, en los últimos década. Al menos 1 de cada 4 de las centrales eléctricas de carbón restantes (de una flota restante total con aproximadamente 200 GW de capacidad de generación y aproximadamente el 23 % de la generación total de energía) está programada para retirarse para 2035, según la Administración de Información de Energía de EE. UU. , incluso en ausencia de nuevos límites federales sobre las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).

Estas viejas plantas de carbón están siendo reemplazadas por nuevas plantas de energía a gas o renovables. Los cierres de centrales eléctricas de carbón han ido acompañados de la construcción o repotenciación de nuevas centrales eléctricas de gas natural más eficientes. En la actualidad, los 278 GW de centrales eléctricas de gas de ciclo combinado son la tecnología predominante para generar energía en los Estados Unidos, y se planean más, particularmente en Texas, Pensilvania y Ohio.

El gas es solo una parte de la historia. Con el aumento en los precios del gas natural (Henry Hub) desde un mínimo de $ 1.63/MMBtu en junio de 2020 a $ 3.26 hace un año a más de $ 6 en la actualidad, las energías renovables suelen ser el generador de costo marginal más bajo, lo que provoca una ligera caída en la participación del total de kilovatios. -horas generadas con gas natural del 39% en 2020 al 37% en 2021.

La energía renovable se ha convertido en un gran negocio y en un motor del crecimiento del empleo a pesar de la estrechez de los mercados laborales. La industria solar de EE. UU. agregó 17,212 puestos de trabajo en 2021, un aumento del 5.4 % con respecto al año anterior. Según el Informe de empleo y energía de EE. UU. (USEER) del Departamento de Energía (DOE) publicado esta semana.

La proporción de la generación de energía total del país a partir de energías renovables no hidroeléctricas, como la eólica y la solar, se ha disparado desde menos del 5 % en 2012 a más del 15 % este año y continúa creciendo rápidamente. Se espera que los aproximadamente 70 GW de capacidad de generación de energía solar existente que ahora operan en los Estados Unidos se dupliquen en los próximos años.

La gran mayoría de las nuevas incorporaciones a la capacidad de generación de energía en los últimos dos años han sido plantas de energía eólica y solar, una tendencia que se espera que continúe. Muchos nuevos proyectos de energía solar a gran escala incluyen almacenamiento en baterías para aumentar la disponibilidad de este recurso intermitente. La energía eólica marina, ya establecida en Europa y Asia, finalmente está despegando a gran escala en los Estados Unidos con proyectos muy grandes en desarrollo frente a la costa del Atlántico nororiental y nuevas subastas de arrendamiento planificadas para Carolina del Norte y California.

Desafíos para la energía solar: política comercial y cadenas de suministro

El rápido ritmo de las nuevas instalaciones solares se ve desafiado por la inflación, los mercados laborales ajustados, los desafíos de la cadena de suministro y las acciones de cumplimiento comercial. Debido a una relativa escasez de capacidad de fabricación nacional, la mayoría de los equipos de energía solar se importan. El líder de bajo costo a nivel mundial es China. Los equipos solares chinos importados han estado sujetos a varios aranceles desde 2012, y un En 30 se impuso un arancel del 2018 % a las células y módulos fotovoltaicos de silicio cristalino (CSPV) importados.

Esas tarifas ya están incluidas en los precios de los nuevos proyectos. Sin embargo, desde el 1 de abril de 2022, muchos proyectos nuevos de energía solar se suspendieron debido a la incertidumbre en torno a los costos adicionales de los equipos importados debido a la llamada política del Departamento de Comercio. Auxina Investigación comercial de elusión de equipos solares importados de fabricantes en Camboya, Malasia, Tailandia y Vietnam, muchos de los cuales utilizan componentes chinos. El 6 de junio, el presidente Joseph R. Biden, Jr. declaró una suspensión de 24 meses de los derechos antidumping y compensatorios sobre paneles, celdas y módulos solares sujetos a la Auxina investigación, que afectó las importaciones de los cuatro países del sudeste asiático que representan el 80% de las importaciones de células solares de EE. UU. La industria de la energía solar de EE. UU. respiró aliviada.

Hoy, hay noticias de otra acción del gobierno que amenaza las cadenas de suministro de equipos solares importados. China representa alrededor del 80% de la producción mundial de polisilicio de grado solar, un componente esencial de los paneles solares fotovoltaicos (PV). Según los informes, la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de EE. UU. Comenzó esta semana a detener módulos fotovoltaicos que no pueden mostrar la documentación de la cadena de suministro para la cuarcita utilizada para fabricar polisilicio bajo el nuevo Ley de prevención del trabajo forzoso uigur, que fue aprobada por el Congreso casi por unanimidad en enero y entró en vigor el 21 de junio de 2022.

Impacto en las Inversiones Energéticas

La sentencia del Tribunal Supremo en Virginia Occidental contra la EPA podría tener efectos pronunciados en la inversión privada en energía y tecnología verde relacionada con el clima. Dos factores son clave para pronosticar los posibles impactos en el mercado del fallo de la Corte. En primer lugar, si la EPA ahora debe ser más creativa en la regulación de las emisiones de gases de efecto invernadero dentro del estrecho carril de natación sugerido por el Tribunal, entonces las valoraciones de la capacidad de generación de energía térmica y los activos de combustibles fósiles aguas arriba relacionados pueden ser más desafiantes. En el mercado actual, la inversión en capacidad adicional de generación de energía todavía favorece abrumadoramente las fuentes renovables y los generadores de gas natural de ciclo combinado más eficientes. En segundo lugar, la inversión de todo tipo podría disminuir, y los riesgos de litigio podrían aumentar para proyectos futuros, en la medida en que la Corte Suprema haya creado ambigüedad en el alcance de la autoridad legal de los reguladores en general en este y otros fallos. Los cambios en la ley, la incertidumbre sobre las nuevas regulaciones o los poderes de las agencias y el miedo a los giros judiciales: estos riesgos políticos pueden enfriar la inversión en todos los sectores.

La inversión masiva en energía eólica y solar que se espera para la próxima década, junto con el almacenamiento de energía, la generación distribuida y las instalaciones de transmisión mejoradas, para satisfacer la mayor demanda de electricidad coincide con el crecimiento económico, la descarbonización del sector del transporte, la creciente digitalización de la economía, y la necesidad de una mayor resiliencia de la infraestructura crítica frente a condiciones climáticas extremas. El papel a largo plazo de la energía nuclear sigue siendo incierto. No obstante, se requerirán centrales eléctricas nuevas y más limpias para compensar los retiros planificados de centrales térmicas más antiguas, menos eficientes y contaminantes. Esas jubilaciones probablemente continuarán. Las nuevas tecnologías, los imperativos ESG de los inversores, las regulaciones ambientales estatales y los desafíos económicos del carbón en comparación con el gas y las energías renovables: estos factores seguirán impulsando la transición energética.